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规范的PPP资产流转机制是 PPP高质量持续发展的重要支柱

发布日期:2021年03月30日 点击:

近期,国务院国资委发布《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》,明确要求地方国有企业要“严控低毛利贸易、金融衍生、PPP等高风险业务”。然而, PPP(政府和社会资本合作)作为解决中国基础设施融资难的一项伟大创新,尽管在过去的七年发展过程中面临诸多挑战和问题,但国资委将PPP项目定性为高风险业务是有失公允的,也不符合当前PPP行业的发展客观现实。

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截止到2021年2月末,财政部PPP项目管理库累计入库项目10033个,投资额达15.5万亿元,PPP项目落地率71.3%,开工率超过60%。PPP的快速发展为中国基础设施融资做出了突出贡献。当前,前期入库的项目大多已进入运营期,并有持续稳定的现金流。如何通过专门的PPP二级市场,加快盘活PPP存量项目,是PPP主管部门的优先政策目标,也是实现PPP长期健康发展的关键举措。

一、当前PPP资产流转面临的主要问题

第一,将PPP资产流转简单等同于各地国有产权交易中心开展的国有企业产权交易。其实,PPP资产流转与国有企业产权交易存在根本性差异。一方面,交易对象不仅涉及到项目的股权,还涉及到项目的特许经营权和项目公司的运营能力;另一方面,PPP本身是一种面向运营方的综合采购体系,是一套服务标准的集成;而如果只将其等同于产权交易中心内“价高者得”的交易机制,实际上是一种对PPP持续规范发展的异化。而且,从实际交易效果看,专注于国企产权交易的各大产权交易中心,无法为社会资本提供有序进出的方案和服务,也难以给PPP资产流转机制提供灵活的安排和清晰的交易模式。

第二,PPP资产需要在专业化、统一的、专业规则规范的市场流转,但目前交易仍失于分散、零散和不规范。我国各地都有产权交易中心,各个中心的出发点都是为其本地国有产权交易提供服务。这与PPP作为财政部主导下、全国统一标准、统一规划的持续发展机制存在根本差异。PPP资产流转机制的初心是全国一盘棋,社会资本可以面向各个地域、各个阶段的项目,进行有序进出的“接力”。然而当前,各地政府之间、各个产权交易中心之间,PPP资产流转的信息未能打通,加上资金市场期限错配、地方政府担忧和消极以及配套政策的不完善等因素,使得PPP资产流转机制难以充分发挥其释放项目流动性、寻找优质投资者和合理分配市场资源等市场化机制的作用。

第三,未从PPP高质量可持续提供公共服务的角度看项目,而是从产权交易视角判断国有资产是否被“一卖了之”。实际上,看待PPP项目对于国家和社会的贡献,从来不是看社会和政府资金的“本金利息收益”,而是应该看该项目在提供专业、优质社会公共服务方面的持续性和稳定性。即使从国有资产保值增值这个角度来看,PPP项目的评价标准,也不应当仅局限于“本金利息收益”,而应当看PPP资产能否规范、高效转让,社会资金是否进出有序。因为,社会资金能不断“接力”,才是PPP项目本身高质量、可持续、有价值的表现;同时,PPP项目持续向社会提供高质量服务,才是所投入的国有投资得以保值、增值、物有所值的表现。

除前述几个问题外,在PPP资产交易过程中还存在许多实际操作层面的问题。因此,即使PPP中心的项目管理库里有10000多个项目,绝大部分也未能真正通过资产流转,实现资金进出有序、资产保值增值的效果。这一工作还有待全面深度推进。

二、造成PPP资产流转问题的深层次原因

迄今为止,通过二级市场实现社会资本方退出的PPP项目案例,仍然是一些临时性措施,而非常态化的退出。PPP二级市场发展缓慢和面临的诸多问题,主要有以下几方面原因。

一是体制机制上,PPP事业长期以来面临多头监管、政出多门的问题。当前,财政部、国家发改委、国资委同时参与PPP事业的监管和政策制定。在管理机制上,财政部有PPP中心,发改委有PPP项目监测平台,国资委对PPP项目国有产权交易负有监管职能;同时地方政府对于PPP项目社会资本进出、股权变更也有审批权。一个PPP项目从立项到入库,再到资产流转,面临多头重重,降低了交易的灵活性,增加了资产流转的不确定性。

二是规则制度上,PPP资产流转的规范指引尚需在各部委间获得共同认可。目前,国家发改委、财政部等机构均已出台有关PPP资产流转的部门规范性文件,鼓励盘活项目存量资产,丰富社会资本进入和退出渠道。在财政部指导下,亦有专门、专业的PPP交易平台已开展四年运营,并制定发布了系统的交易规则。但是,由于PPP资产流转规则涉及方方面面,包括公众利益保障、金融机构诉求、政府预算配套等方面,仍然需要各部委加强协同配合,形成互认共用的规则指引,才能有效推动PPP资产流转。

三是思想理念上,存在将国有产权交易机制泛化的倾向。随着PPP项目落地数量和落地率逐步提升,PPP模式在稳增长、促改革、惠民生方面将继续发挥积极作用。但是,由于PPP项目主要是政府承担较大责任的基础设施和公用事业,因此部分地方的做法是简单套用国有企业产权交易,以规避监管责任。应当看到,PPP本质上是一种为政府和社会资本提供长期、持续、全生命周期合作的机制,应当以资产流转作为评判该项目是否健康、高效的市场标准。如果带着国有资产流失的有色眼镜看PPP资产流转,想方设法通过国有产权交易中心走个形式和流程,不但会给项目的资金进出造成堵点,还会造成PPP资产流转的碎片化,不利于有关部门开展精细化管理和风险防控。

三、设立专门的PPP二级市场交易平台的政策建议

首先,建议由财政部牵头,会商国资委、发改委,实现PPP资产流转市场的统一规范管理。打造统一标准,建设统一市场,形成全国性的PPP资产流转平台,为社会资本提供进出畅通有序的交易机制。从目前实践来看,建议由财政部PPP中心指定的专门PPP资产交易和管理平台,为PPP项目的国有和民营资本退出提供全生命周期服务,保障PPP资产流转前后项目平稳和持续运营。

其次,加快推动PPP管理条例出台,使PPP资产流转更为规范、师出有名。过去几年来,PPP各方参与主体都在期待PPP管理条例尽快出台。而且,各方均呼吁,条例应有专门的章节对PPP资产流转机制做出明确规定。条例的出台将从法律上保障PPP资产流转的平稳运行,剔除交易模式不清、权属划分不明、交易过程不透明等一些阻碍PPP事业健康发展的因素,促进PPP二级市场交易的有序发展。

最后,应充分利用数字化技术升级完善全国统一PPP全生命周期管理平台和资产流转登记、托管、清结算等信息报送。长达数十年的PPP运营周期,必然会面临股权、特许经营权、收益权等多次交易过程;但是,每一次交易都不应影响项目的正常运营。建议充分利用区块链等数字化技术构建专业平台,对入库PPP项目进行全生命周期的管理,对PPP项目的全生命周期的运行进行分析、评级。同时建立统一的大数据平台,实现全国PPP资产的互联互通,统一PPP的资产交易登记、托管、清结算和信息报送路径,以降低交易成本、合理分配市场资源、加速PPP资产流转市场的健康发展,支持监管部门对PPP项目进行精准调控和风险防范,使PPP事业不断前进,行稳致远。


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